IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Comitato economico e sociale europeo (1),
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria (2),
considerando quanto segue:
(1)Le difficoltà delle imprese di assicurazione possono avere ripercussioni sostanziali sull’economia e sul benessere sociale negli Stati membri laddove tali difficoltà sfocino in un’interruzione della protezione fornita ai contraenti, ai beneficiari o alle parti lese. Il ruolo delle imprese di riassicurazione nell’economia, le loro interconnessioni con le imprese di assicurazione primaria e i mercati finanziari più in generale, così come la relativa concentrazione del mercato riassicurativo richiedono un quadro adeguato per affrontare le difficoltà o il dissesto in modo ordinato. Il risanamento e la risoluzione tanto delle imprese di assicurazione primaria quanto di quelle di riassicurazione dovrebbero quindi essere affrontati tenendo conto delle loro rispettive specificità.
(2)La crisi finanziaria globale del 2008 ha reso palesi le vulnerabilità del settore finanziario e le sue interconnessioni. Le cause delle difficoltà e dei dissesti sembrano essere legate, tra l’altro, all’evoluzione dei mercati finanziari e alla natura intrinseca delle attività di assicurazione o di riassicurazione. A questo proposito, i rischi di sottoscrizione, ossia i crediti non sufficientemente coperti, un’errata determinazione dei prezzi, ossia premi sottostimati, la cattiva gestione di attività-passività e le perdite sugli investimenti sono aspetti indicati spesso come fonti principali di preoccupazione per le imprese di assicurazione e di riassicurazione. In tale contesto il denaro dei contribuenti è stato utilizzato per ripristinare le condizioni finanziarie deteriorate di diverse imprese di assicurazione. Anche se la direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (3) mirava a rafforzare il sistema finanziario dell’Unione e la resilienza delle imprese di assicurazione e di riassicurazione, non ha eliminato completamente la possibilità di dissesto di tali imprese. Elevate volatilità di mercato e periodi prolungati di bassi livelli dei tassi di interesse potrebbero essere particolarmente dannosi per la redditività e la solvibilità delle imprese di assicurazione e di riassicurazione. La sensibilità delle imprese di assicurazione e di riassicurazione agli sviluppi economici e di mercato richiede pertanto una cautela particolare e un quadro adeguato per gestire, anche in modo preventivo, potenziali deterioramenti della situazione finanziaria di tali imprese. Alcuni dissesti e quasi dissesti recenti, in particolare di natura transfrontaliera, hanno messo in evidenza le debolezze del quadro attuale che devono essere affrontate per organizzare adeguatamente un’uscita ordinata delle imprese di assicurazione o di riassicurazione dal mercato.
(3)Le attività, i servizi o le operazioni svolti dalle imprese di assicurazione o di riassicurazione che non possono essere sostituiti facilmente entro un termine ragionevole o a costi ragionevoli per contraenti, beneficiari o parti lese devono essere considerati come funzioni essenziali delle quali deve essere assicurata la prosecuzione. Tali attività, servizi od operazioni possono essere essenziali a livello di Unione, nazionale o regionale. La continuità della protezione assicurativa o riassicurativa è spesso preferibile alla liquidazione di un’impresa in dissesto, dato che tale continuità offre l’esito più favorevole per contraenti, beneficiari o parti lese. Di conseguenza è essenziale che siano disponibili strumenti adeguati per evitare dissesti e, laddove questi ultimi si verifichino, per ridurre al minimo le ripercussioni negative preservando la continuità di tali funzioni essenziali.
(4)Assicurare una risoluzione efficace delle imprese di assicurazione e di riassicurazione in dissesto nell’Unione è un fattore essenziale nel completamento del mercato interno. Il dissesto di tali imprese incide non soltanto sui contraenti ed eventualmente sull’economia reale e sulla stabilità finanziaria dei mercati in cui tali imprese di assicurazione e di riassicurazione operano direttamente, ma anche sulla fiducia nel mercato interno delle assicurazioni. Il completamento del mercato interno dei servizi finanziari ha rinsaldato l’interazione fra i vari sistemi finanziari nazionali. Le imprese di assicurazione e di riassicurazione sono attive sui mercati finanziari per gestire il loro portafoglio di investimenti e i rischi legati alle loro attività. In tale contesto, l’incapacità degli Stati membri di affrontare il dissesto di un’impresa di assicurazione o di riassicurazione e di procedere alla risoluzione dell’impresa in un modo prevedibile e armonizzato che eviterebbe in modo efficace un danno sistemico più ampio può minare la stabilità dei mercati finanziari e, di conseguenza, il mercato interno nel settore dei servizi finanziari.
(5)La crisi finanziaria globale del 2008 ha evidenziato la necessità di sviluppare un quadro adeguato di risanamento e risoluzione per le imprese di assicurazione e di riassicurazione. A livello internazionale, il Consiglio per la stabilità finanziaria ha pubblicato nell’ottobre 2011 e aggiornato nell’ottobre 2014 il documento dal titolo «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» (caratteristiche essenziali dei regimi efficaci di risoluzione per gli istituti finanziari), che include considerazioni sulla risoluzione di qualsiasi impresa di assicurazione che possa essere significativa o essenziale a livello sistemico in caso di dissesto. Nel giugno del 2016 il Consiglio per la stabilità finanziaria ha pubblicato orientamenti complementari sullo sviluppo di strategie e piani di risoluzione efficaci per gli assicuratori di importanza sistemica. Parallelamente nel novembre del 2019 l’Associazione internazionale delle autorità di vigilanza assicurativa ha adottato «principi fondamentali sulle assicurazioni» per tutte le imprese di assicurazione e di riassicurazione, un «quadro comune per i gruppi assicurativi attivi a livello internazionale» che dettagliano le norme per la pianificazione preventiva del risanamento, e le azioni che le autorità dovrebbero intraprendere nei confronti di un’impresa di assicurazione o di riassicurazione che si ritirasse dal mercato e per la quale dovesse essere avviata la risoluzione. Tali sviluppi dovrebbero essere presi in considerazione quando si stabilisce un quadro in materia di risanamento e risoluzione delle imprese di assicurazione e di riassicurazione in dissesto.
(6)Numerose imprese di assicurazione e di riassicurazione operano oltre i confini nazionali. La mancanza di coordinamento e di cooperazione tra le autorità pubbliche nel prepararsi e gestire le difficoltà o il dissesto di un’impresa di assicurazione o di riassicurazione che opera a livello transfrontaliero minerebbe la fiducia reciproca tra gli Stati membri, si tradurrebbe in un esito non ottimale per contraenti, beneficiari e parti lese e comprometterebbe la credibilità del mercato interno delle assicurazioni.
(7)Attualmente non esistono procedure armonizzate a livello dell’Unione per la risoluzione coordinata delle imprese di assicurazione o di riassicurazione. Al contrario, tra gli Stati membri si rilevano notevoli differenze sostanziali e procedurali tra le disposizioni normative, regolamentari e amministrative che disciplinano il dissesto delle imprese di assicurazione e di riassicurazione. Inoltre le procedure di insolvenza applicabili alle imprese potrebbero non essere sempre adeguate per le imprese di assicurazione o di riassicurazione, dato che tali procedure potrebbero non garantire sempre un adeguato proseguimento delle funzioni essenziali a vantaggio dei contraenti, i beneficiari e le parti lese, l’economia reale o la stabilità finanziaria nel suo complesso.
(8)È necessario garantire la continuità delle funzioni essenziali delle imprese di assicurazione o di riassicurazione in dissesto o di quelle a rischio di dissesto, riducendo al minimo, nel contempo, le ripercussioni di un dissesto di tali imprese sull’economia o sul sistema finanziario. Di conseguenza è necessario stabilire un quadro che fornisca alle autorità un insieme credibile di strumenti per intervenire in maniera sufficientemente precoce e rapida presso le imprese di assicurazione o di riassicurazione in dissesto o a rischio di dissesto. Tale quadro dovrebbe assicurare che gli azionisti sostengano le perdite per primi e che i creditori le sostengano dopo gli azionisti, purché nessun creditore subisca perdite superiori a quelle che avrebbe subito se l’impresa di assicurazione o di riassicurazione fosse stata liquidata con procedura ordinaria di insolvenza, in conformità del principio secondo cui nessun creditore dovrebbe essere svantaggiato rispetto alla procedura ordinaria di insolvenza («principio per cui nessun creditore può essere svantaggiato»). Al fine di garantire che sia accuratamente rispecchiato il trattamento che gli azionisti, i contraenti, i beneficiari, gli aventi diritto e altri creditori interessati avrebbero ricevuto se l’impresa soggetta a risoluzione fosse stata sottoposta a una procedura ordinaria di insolvenza, dovrebbero essere presi in considerazione tutti gli eventi pertinenti che sarebbero innescati dall’apertura della procedura ordinaria di insolvenza o prima di essa nonché tutti gli eventi pertinenti relativi all’apertura della procedura, compresi quelli connessi alla protezione delle parti lese ai sensi della direttiva 2009/103/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (4) per quanto riguarda i danni derivanti da incidenti in caso di insolvenza di un’impresa di assicurazione.
(9)Sulla base della direttiva 2009/138/CE, il quadro da definire dovrebbe consentire alle autorità di garantire la continuità della protezione assicurativa per contraenti, beneficiari e parti lese, cedere attività e portafogli sani dell’impresa di assicurazione o di riassicurazione, ove opportuno, nonché ripartire le perdite in modo equo e prevedibile. Tali obiettivi dovrebbero contribuire a evitare perdite inutili o difficoltà sociali che ricadono su contraenti, beneficiari e parti lese, mitigare le ripercussioni negative sull’economia reale, ridurre al minimo gli effetti negativi sui mercati finanziari nonché i costi per i contribuenti.
(10)La revisione della direttiva 2009/138/CE e in particolare l’introduzione di requisiti patrimoniali maggiormente sensibili ai rischi, una vigilanza rafforzata, un potenziamento del controllo della liquidità e strumenti migliori per le politiche macroprudenziali dovrebbero ridurre ulteriormente la probabilità di dissesti di imprese di assicurazione o di riassicurazione e migliorare la resilienza di tali imprese allo stress economico, sia esso causato da perturbazioni sistemiche o da eventi specifici riguardanti la singola impresa. Tuttavia, nonostante un quadro prudenziale solido e robusto, non si possono escludere completamente situazioni di difficoltà finanziarie. Di conseguenza gli Stati membri dovrebbero essere preparati e disporre di strumenti adeguati di risanamento e di risoluzione per gestire situazioni che comportino tanto crisi sistemiche quanto il dissesto di singole imprese. Tali strumenti dovrebbero comprendere meccanismi che consentano alle autorità di gestire in modo efficace imprese in dissesto o a rischio di dissesto. Il ricorso a tali strumenti e l’esercizio di tali poteri dovrebbero tenere conto delle circostanze in cui il dissesto si verifica.
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