IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 114,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Comitato economico e sociale europeo (1),
visto il parere del Comitato delle regioni (2),
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria (3),
considerando quanto segue:
(1)I servizi digitali in generale, e le piattaforme online in particolare, svolgono un ruolo sempre più importante a livello economico, in particolare nel mercato interno, consentendo alle imprese di raggiungere gli utenti in tutta l'Unione, agevolando gli scambi commerciali transfrontalieri e aprendo opportunità commerciali completamente nuove per un elevato numero di imprese nell'Unione a vantaggio dei consumatori nell'Unione.
(2)Allo stesso tempo, fra tali servizi digitali, i servizi di piattaforma di base presentano una serie di caratteristiche che possono essere sfruttate dalle imprese che li forniscono. Un esempio di tali caratteristiche dei servizi di piattaforma di base sono le economie di scala estreme, derivanti spesso da costi marginali pari pressoché a zero per l'aggiunta di utenti commerciali o utenti finali. Tra le altre caratteristiche dei servizi di piattaforma di base figurano effetti di rete molto forti, una capacità di connettere molti utenti commerciali con molti utenti finali grazie alla multilateralità di tali servizi, un grado significativo di dipendenza sia degli utenti commerciali sia degli utenti finali, effetti di lock-in, l'indisponibilità per gli utenti finali del multihoming per uno stesso scopo, l'integrazione verticale e vantaggi basati sui dati. Tutte le caratteristiche sopraelencate, in combinazione con le pratiche sleali delle imprese che forniscono i servizi di piattaforma di base, possono compromettere considerevolmente la contendibilità dei servizi di piattaforma di base, nonché avere un impatto sull'equità del rapporto commerciale tra le imprese che forniscono tali servizi e i relativi utenti commerciali e finali. Nella pratica ciò determina riduzioni rapide e, potenzialmente, di ampia portata in termini di scelta per gli utenti commerciali e gli utenti finali e può pertanto conferire al fornitore di tali servizi la posizione cosiddetta di gatekeeper (controllore dell'accesso). Allo stesso tempo è opportuno riconoscere che i servizi che agiscono a fini non commerciali, come i progetti di collaborazione, non dovrebbero essere considerati servizi di piattaforma di base ai fini del presente regolamento.
(3)È emerso un numero ridotto di grandi imprese che forniscono servizi di piattaforma di base dotate di considerevole potere economico che potrebbe qualificarle per essere designate come gatekeeper a norma del presente regolamento. Generalmente esse vantano una capacità di connettere molti utenti commerciali con molti utenti finali attraverso i loro servizi e ciò, a sua volta, consente loro di sfruttare i vantaggi acquisiti in un settore di attività, quali l'accesso a grandi quantità di dati, in un altro settore. Alcune di tali imprese esercitano un controllo su interi ecosistemi di piattaforme nell'economia digitale e per gli operatori di mercato esistenti o nuovi è estremamente difficile, a livello strutturale, sfidarle o contrastarle, indipendentemente dal livello di innovazione o efficienza di tali operatori di mercato. La contendibilità è ridotta in particolare a causa dell'esistenza di barriere molto alte all'ingresso o all'uscita, tra cui i costi di investimento elevati, che in caso di uscita non possono essere recuperati o possono essere recuperati con difficoltà, e l'assenza di alcuni input chiave nell'economia digitale, quali i dati, o l'accesso ridotto agli stessi. Cresce di conseguenza la probabilità che i mercati sottostanti non funzionino correttamente, o non siano in grado di farlo nell'immediato futuro.
(4)È probabile che la combinazione di tali caratteristiche del gatekeeper determini, in molti casi, squilibri gravi in termini di potere contrattuale e, di conseguenza, pratiche sleali e condizioni inique tanto per gli utenti commerciali quanto per gli utenti finali dei servizi di piattaforma di base forniti dai gatekeeper, a discapito dei prezzi, della qualità, della concorrenza leale, della scelta e dell'innovazione nel settore digitale.
(5)Ne consegue che spesso i processi di mercato non sono in grado di garantire risultati economici equi per quanto riguarda i servizi di piattaforma di base. Sebbene gli articoli 101 e 102 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) si applichino al comportamento dei gatekeeper, l'ambito di applicazione di tali disposizioni è limitato a talune tipologie di potere di mercato, per esempio una posizione dominante in mercati specifici e di comportamento anticoncorrenziale, e la loro applicazione avviene ex post e richiede un'indagine approfondita, caso per caso, di fatti spesso molto complessi. Inoltre, il diritto vigente dell'Unione non affronta, o non affronta in maniera efficace, i problemi per quanto concerne l'efficiente funzionamento del mercato interno, imputabili al comportamento dei gatekeeper che non dispongono necessariamente di una posizione dominante in termini di diritto della concorrenza.
(6)I gatekeeper hanno un impatto significativo sul mercato interno, poiché forniscono punti di accesso (gateway) a un gran numero di utenti commerciali per raggiungere gli utenti finali in tutta l'Unione e su mercati diversi. L'impatto negativo delle pratiche sleali sul mercato interno e la contendibilità particolarmente scarsa dei servizi di piattaforma di base, nonché le ripercussioni a livello sociale ed economico di tali pratiche sleali, hanno indotto i legislatori nazionali e settoriali a intervenire. Sono già state adottate o proposte alcune soluzioni normative a livello nazionale volte ad affrontare le pratiche sleali e la contendibilità dei servizi digitali o, quanto meno, di alcuni di essi. Ciò ha creato soluzioni normative divergenti che comportano la frammentazione del mercato interno, incrementando di conseguenza il rischio di un aumento dei costi di conformità dovuti a serie di requisiti normativi nazionali divergenti.
(7)Pertanto, la finalità del presente regolamento è contribuire al corretto funzionamento del mercato interno stabilendo norme volte a garantire la contendibilità e l'equità per i mercati nel settore digitale in generale e per gli utenti commerciali e gli utenti finali dei servizi di piattaforma di base forniti dai gatekeeper in particolare. È opportuno garantire in tutta l'Unione tutele normative adeguate agli utenti commerciali e agli utenti finali di servizi di piattaforma di base forniti dai gatekeeper per contrastare le pratiche sleali di questi ultimi, al fine di agevolare le attività economiche transfrontaliere all'interno dell'Unione e migliorare in tal modo il corretto funzionamento del mercato interno ed eliminare la frammentazione esistente o che potrebbe emergere nei settori specifici contemplati dal presente regolamento. Inoltre i gatekeeper, pur avendo tendenza ad adottare modelli commerciali e strutture algoritmiche globali o, quanto meno, paneuropei, possono adottare, e hanno in qualche caso adottato, condizioni e pratiche commerciali diverse in Stati membri diversi, il che può creare disparità tra le condizioni di concorrenza per gli utenti dei servizi di piattaforma di base forniti dai gatekeeper, a discapito dell'integrazione del mercato interno.
(8)Ravvicinare le legislazioni nazionali divergenti consente di eliminare gli ostacoli alla libertà di fornire servizi, anche al dettaglio, e di usufruirne nel mercato interno. È pertanto opportuno stabilire a livello dell'Unione una serie mirata di obblighi giuridici armonizzati per garantire mercati digitali equi e contendibili che prevedano la presenza di gatekeeper nel mercato interno a vantaggio dell'economia dell'Unione nel suo complesso e, in definitiva, dei consumatori dell'Unione.
(9)È possibile evitare in modo efficace una frammentazione del mercato interno solo impedendo agli Stati membri di applicare normative nazionali che rientrano nell'ambito di applicazione del presente regolamento e perseguono i suoi stessi obiettivi. Ciò non preclude la possibilità di applicare ai gatekeeper come definiti ai sensi del presente regolamento altre norme nazionali che perseguono altri legittimi obiettivi di interesse pubblico stabiliti nel TFUE o motivi imperativi di interesse pubblico riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea («Corte di giustizia»).
(10)Allo stesso tempo, poiché il presente regolamento mira a integrare l'applicazione del diritto della concorrenza, esso dovrebbe applicarsi lasciando impregiudicati gli articoli 101 e 102 TFUE, le corrispondenti norme nazionali in materia di concorrenza e le altre norme nazionali in materia di concorrenza relative ai comportamenti unilaterali basati su una valutazione caso per caso delle posizioni e dei comportamenti di mercato, compresi i relativi effetti reali o potenziali e l'ambito di applicazione preciso del comportamento vietato, e che prevedono la possibilità per le imprese di invocare giustificazioni oggettive di efficienza rispetto al comportamento in questione, nonché le norme nazionali relative al controllo delle concentrazioni. Tuttavia, l'applicazione di queste norme non dovrebbe pregiudicare gli obblighi imposti ai gatekeeper a norma del presente regolamento e la loro applicazione uniforme ed effettiva nel mercato interno.
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